《关于完善市场准入制度的意见》解读之三  深入推动市场准入制度不断完善

国家发展改革委

2024年08月26日

市场准入制度是社会主义市场经济基础制度之一，是推动有效市场和有为政府更好结合的关键。党中央、国务院高度重视市场准入制度建设，对实行全国统一的市场准入制度多次作出部署。近年来，市场准入负面清单动态修订4次，禁止许可事项相比试点阶段大幅压减约60%，“全国一张清单”管理模式全面确立，相关配套制度逐步完善，市场活力得到有效激发。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出：“完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境”。中办、国办出台《关于完善市场准入制度的意见》（以下简称《意见》）提出要加快构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监管有力的市场准入制度体系，是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要制度安排。

一、新形势下完善市场准入制度的重要意义

当前，国内外形势正在发生深刻复杂变化，对构建高标准市场体系提出了更高要求。从全球看，当前世界百年变局加速演进，国际国内形势纷繁复杂，亟需进一步全面深化改革，完善市场准入制度，加快对接高标准国际经贸规则，强化内外资准入政策协同联动，打造透明稳定可预期的制度环境，推动建设更高水平的开放型经济新体制。从国内看，经济发展进入高质量发展阶段，社会主要矛盾发生深刻变化，发展不平衡不充分成为制约高质量发展的主要因素，迫切需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，建设更加完善的市场准入制度，进一步激发各类经营主体创新活力。同时还应看到，新一轮科技革命与产业变革深刻交织，新业态新领域大量涌现，传统市场准入规则、准入体系、监管方式，难以直接应用于新业态新领域，迫切需要进一步创新体制机制、优化准入环境、增强发展活力，促进新业态新领域更好更快发展。

完善市场准入制度是构建高水平社会主义市场经济体制的重要举措。高水平社会主义市场经济体制要求更好发挥市场机制作用，创造更加公平更有活力的市场环境，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。建立完善的市场准入制度，使各类经营主体依法享有平等的市场准入条件，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，实现规则平等、权利平等、机会平等，激发各类经营主体活力和创造力，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间，也为培育更多具有全球竞争力的世界一流企业提供良好的制度环境。完善市场准入制度也是更好发挥政府作用的内在要求，通过建立科学合理的准入规则，有利于明确政府的职责边界和服务内容，规范政府管理行为，提高政府管理效率和服务水平。

完善市场准入制度是加快形成同新质生产力更相适应的生产关系的重要保障。新质生产力特点是创新，关键在质优。创新不仅包括科技创新，也包括制度创新、管理创新。伴随新技术快速迭代升级，一些新业态新领域凸显出准入规则不明确、准入环境待优化等诸多问题，迫切需要持续完善相关准入政策，及时更新市场准入规则，促进新业态新领域发展。进一步放宽新业态新领域市场准入，打通束缚新质生产力发展堵点卡点，有利于让更多社会力量进入过去被视为“高门槛”的行业，引导各类先进优质生产要素向新质生产力顺畅流动。放宽新业态新领域市场准入并非一蹴而就，而是需要多方探索与实践。鼓励地方因地制宜先行先试，有利于发挥首创性改革示范、带动、引领作用，探索形成新业态新领域市场准入经验模式，为新质生产力发展提供更完备更宽松的制度环境，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系。

二、持续完善市场准入制度，以更大力度激发市场活力

《意见》是国家层面首次专门就完善市场准入制度出台的政策文件，并结合新形势新要求，提出一系列新内容新表述，从完善市场准入负面清单管理模式、科学确定市场准入规则、合理设定市场禁入和许可准入事项、明确市场准入管理措施调整程序、加强内外资准入政策协同联动、有序放宽服务业准入限制、优化新业态新领域市场准入环境、加大放宽市场准入试点力度等方面作出系统性部署。

一是市场准入制度体系更加清晰。《意见》提出“构建开放透明、规范有序、平等竞争、权责清晰、监督有力的市场准入制度体系”，首次正式明确了市场准入制度体系建设的目标要求。市场准入是各类经营主体开展经营、参与竞争的起点，完善市场准入核心在于确保各类经营者能够享有平等的市场准入机会。开放透明是实现平等准入的前提基础，规范有序是实现平等准入的管理要求，平等竞争是平等准入的主要目的，权责清晰、监督有力是实现平等准入的重要保障，这五个方面共同构建起市场准入制度的目标体系。

二是市场准入体制机制更加健全。《意见》提出了一整套市场准入制度框架，形成放宽市场准入限制的工作机制。《意见》明确了负面清单管理模式在市场准入制度中的重要地位，强调将法律、行政法规、国务院决定、地方性法规设定的市场准入管理措施，省、自治区、直辖市政府规章依法设定的临时性市场准入管理措施，全都纳入全国统一的市场准入负面清单，严禁在清单之外违规另设准入许可、准入条件。《意见》对市场禁入和许可准入事项的设定作出进一步规范，强调对未实施市场禁入或许可准入但按照备案管理的事项，不得以备案名义变相设立许可。同时明确了严格依法调整市场准入管理措施的相关程序，严格规范了临时性市场准入管理措施的设定条件和设定程序。《意见》还就放宽市场准入试点作出重要部署，强调围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，选择重点地区开展放宽市场准入试点，分批制定和推出放宽市场准入特别措施。

三是放宽市场准入路径更加畅通。《意见》专门强调有序放宽服务业准入限制。进一步明确在不涉及国家安全、社会稳定的充分竞争领域逐步取消准入限制，对涉及重要民生领域的行业稳妥放宽准入限制，及时清理不合理的服务业经营主体准入限制，不得违规设置准入障碍。特别提出“推动市场准入相关中介服务事项网上公开办理”，有利于提高中介服务的透明度、便捷性和高效性，进一步优化市场准入环境。‌

四是新业态新领域准入环境更加优化。《意见》对“优化新业态新领域市场准入环境”作出专节部署，其中有很多涉及新质生产力发展的前沿领域新亮点新提法。在优化市场准入环境方面，明确聚焦深海、航天、航空等十个新兴领域，按照标准引领、场景开放、市场推动、产业聚集、体系升级的原则和路径，分领域制定优化市场环境实施方案。强调用好先进技术应用推进中心等创新平台，畅通产业体系、创新资源、资本要素、应用场景、制度政策等，因地制宜加快发展新质生产力。强调以标准为引领，推动新业态新领域标准体系建设，提出率先推动海陆空全空间智能无人体系应用和标准建设，加快构建绿色能源等领域准入政策体系。在电子信息、计算科学、深海、航空航天等九大领域，推动建立全球前沿科学研究协同模式，积极参与国际市场准入规则和标准制定。

五是市场准入制度落实闭环更加完善。《意见》提出了市场准入制度的落实举措，要求全面开展市场准入效能评估，在全国范围内开展违背市场准入负面清单的案例排查工作，发现一起，整改一起，有关情况纳入全国城市信用监测范围并向社会通报。提出要建立与市场准入相适应的监管模式，打破原来主要依赖政府监管的传统监管模式，强调多元主体协同共治，构建政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督“大监管”格局，提升综合监管能力和水平，努力以监管促准入、减限制，为放宽准入保驾护航。

三、扎实抓好《意见》重点任务落地落实

深入落实《意见》有关要求，要坚持社会主义市场经济改革方向，把转变政府职能和创新管理方式结合起来，把激发市场活力同完善市场监管统筹起来，持续放宽和规范市场准入，加快构建市场开放透明、规范有序，企业平等竞争，政策权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制，推动建立以负面清单为核心的市场准入政策制定调整机制，形成更加成熟完备的市场准入制度体系。

一是全面落实“全国一张清单”管理模式。强化各类市场准入管理措施的清理规范，严禁各地区、各部门自行制定发布具有市场准入性质的负面清单，严禁各地区、各部门擅自增减调整清单条目，可能造成经济运行突发重大风险的，需及时报请党中央、国务院同意，确保市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。推动市场准入负面清单依法依程序动态调整，加强与特定区域产业准入政策的动态衔接，及时根据技术和产业发展的最新动态进行依规修订。各地定期自查自清与全国统一市场准入负面清单制度相违背的规定和做法，并形成常态化工作机制，确保市场准入负面清单制度的统一性。

二是有序开展放宽市场准入试点。围绕战略性新兴产业、未来产业重点领域和重大生产力布局，在国家战略部署的重点地区率先开展试点，分批制定和推出放宽市场准入特别措施。抓好已部署的放宽市场准入特别措施落地实施，及时组织开展试点效果评估，实施效果好的地区，可推出新一批特别措施。对经检验具备复制推广条件的事项，及时总结成功经验和操作指南，适时在更大范围推广条件成熟的事项，及时推动修改国家有关法律法规，实现在全国范围不断放宽市场准入门槛的目标。

三是加大力度破除准入隐性壁垒。持续完善市场准入负面清单信息公开机制，依托全国一体化在线政务服务平台，实现清单事项主管部门、设立依据、审批层级、办理流程条件等全面公开，全面落实清单事项“一目了然、一网通办”，确保实现准入办理透明、便捷、高效。建立完善的破除市场准入隐性壁垒工作机制，畅通经营主体对隐性壁垒的意见反馈渠道，多渠道听取经营主体、行业协会、专家学者等意见，及时发现各种形式的市场准入不合理限制和隐性壁垒，完善处理回应机制，做到发现一起、推动解决一起。

四是加快创新完善市场准入效能评估方式。全面开展市场准入效能评估，以市场准入行政审批为核心，对准入政策设立调整、准入审批办理、经营主体意见等各方面准入效能数据进行全面采集与深度挖掘。对列入清单的管理措施进行全方位跟踪，定期对实施情况进行综合研究，适时按照程序优化办理流程、调整相关措施等。探索建立高标准市场准入评估指标体系，充分运用大数据、人工智能、区块链等信息技术手段，构建评估系统、建立分析模型、持续完善评估标准，实现对准入政策合理性、审批办理便利度、经营主体满意度等的精准分析与量化评估。

五是加强市场准入与事中事后监管的协同配套。坚持放管结合、并重，正确处理好放开准入与完善监管的关系，建立与市场准入相适应的监管模式。进一步转变监管理念、创新监管方式，把更多监管资源投向加强对经营主体投资经营行为的事中事后监管，全面提升监管效能。针对审批事项取消后可能出现的风险，要逐项制定事中事后监管措施或替代方法，明确监管内容、方法和手段，建立统一高效的监管数据采集、监测、分析和预警体系，为防范市场风险和提高监管效率提供有效保障。推动协同化市场监管，构建政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督互为支撑的协同监管格局。增强经营主体自我约束能力，发挥行业协会、产业联盟、标准组织等自律作用，针对相应准入领域建立健全行业自治与管理规则。形成适应新业态新领域准入发展的新型监管模式，运用信用监管、行业监管、“互联网+”监管与触发式监管等手段，构建“准入+监管”的闭环管理体系，营造更加公平、稳定、透明、可预期的营商环境。（作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所 王琛伟 杜爽）